בקשת רשות ערעור על החלטתו של בית המשפט המחוזי בירושלים מיום 28.6.95 בהמ' 20771/95 בת.א. 112/94 שניתנה על-ידי כבוד השופט ע' קמא

עו"ד צ' אגמון - בשם המבקשות
עו"ד ר' דותן - בשם המשיבה

הודעת המדינה

2. לאורכם של ההליכים שהתקיימו בנושא זה בבית משפט קמא ובבית משפט זה, פרשה ב"כ המדינה יריעה רחבה ביותר של טענות שונות ומתחלפות ובסופה של דרך מסרה היא הודעה לבית המשפט לפיה החליטה:

"...לפנים משורת הדין ומבלי שהדבר יחשב כויתור על עמדתה המשפטית לפיה חל חסיון על מסמכי ועדת גבאי, לאפשר למבקשות לעיין במסמכי "ועדת גבאי". נכונות זו של המדינה נובעת מרצונה להסיר כל ספק או חשש כאילו עמדתה המשפטית נובעת מנסיון להסתיר מעיני המבקשות מסמך כלשהו.

יחד עם זאת, המדינה עומדת על חסיונם של המסמכים הבאים:

א. מסמכים הנופלים באופן מובהק בגדר החסיון על פי סעיף 48 לפקודת הראיות, ובכלל זה התכתבויות בין יועציה המשפטים של הועדה לחברי ועדה, בין יועציה המשפטיים של הועדה ובין הפרקליטות וכן התכתבויות בין יועציה המשפטיים של הועדה ליועציה ההנדסיים.

עוד חל חסיון זה גם על רובם ככולם של "מסמכי התמריצים" (ס' 46) 4) לתצהיר גילוי המסמכים מטעם המדינה) אשר עניינם התכתבויות והתיעצויות בין הפרקליטות, היועצת המשפטית של משרד הבינוי והשיכון ואגף החשב הכללי באוצר, לקראת הסכם פשרה לענין התמריצים בגין אותו חלק של פרויקט באר שבע חצרים, אשר לגביו הבניה לא הופסקה.

...

ב. המסמכים שהוכנו בתשובה לפניות מבקר המדינה לצורך איסור מידע ע"י מבקר המדינה לשם עריכת דו"ח המבקר. החסיון לגבי מסמכים אלה נלמד מהוראות סעיף 23 וסעיף 30 לחוק מבקר המדינה".

3. ב"כ המבקשות רואה בהסתייגות הנ"ל ריקון מתוכן של ההודעה; ולא היא. טענת החסיון והחלטת בית משפט קמא, התייחסו למערכת מסמכים רחבה במידה ניכרת מאלה שלגביהם ממשיכה המדינה לעמוד על טענה זו. ניתן להעמיד את טענת החסיון על פי ההודעה, כמתייחסת לשתי קבוצות מסמכים: האחת, התייעצויות משפטיות של הועדה ושל יועציה ההנדסיים עם יועצים משפטיים ועם הפרקליטות. השניה, מסמכים שהוכנו בתשובה לשאלות מבקר המדינה לצורך איסוף מידע על ידו במסגרת תפקידו.

דין טענת החסיון להתקבל ככל שהיא מתייחסת למסמכים המשקפים התייעצויות משפטיות ולהידחות ככל שהיא מתייחסת לחומר שהוכן עבור מבקר המדינה. במסגרת מצומצמת זו, אין מקום להתייחס לחלק נכבד מטענות באי כח הצדדים, אשר ככל שחשובות הן כשלעצמן ואף שנפרשו בצורה מקפת ומאלפת על ידי שני הצדדים, אינן צריכות הכרעה בענייננו.

גילוי מסמכים והעיון בהם

4. נקודת המוצא העקרונית לענין גילוי מסמכים והעיון בהם במשפט, היא, גילוי מירבי, שכן:

"המשפט עומד על האמת. ביסוד ההליך השיפוטי עומדת חשיפת האמת..." (בר"ע 1412/94 הסתדרות מדיצינית הדסה עין-כרם נ' עפרה גלעד ואח' (טרם פורסם)).

וכן:

"גילוי האמת משרת את אינטרס הצדדים בהבטיחו עשית משפט. גילוי האמת משרת את אינטרס הציבור בהבטיחו את תקינות הפעולה של המערכת החברתית כולה...". (רע"א 6546/94 בנק איגוד לישראל נ' אזולאי הנרי ואח' (טרם פורסם));

ראה גם זוסמן, סדרי הדין האזרחי, מהדורה 7 עמ' 429). עם זאת, אין הזכות לעיון בלתי מוגבלת; לצידה, עומדות טענות חסיון, שהדין והפסיקה מכירים בהן.

ועדת גבאי

5. ב"כ המבקשות רואה בועדת גבאי, גוף מינהלי ולא גוף מעין שיפוטי כגירסת המשיבה. לטענתו, על גוף כזה לחשוף לעיונן של המבקשות את כל החומר שבידיו ואל לו להסתתר מאחורי טענת חסיון. טענה זו אינה מקובלת עלינו. אנו סבורים כי טענת החסיון לגבי התכתבויות והתיעצויות עם יועצים משפטיים, עומדת למשיבה בין אם הועדה היא גוף מינהלי, בין אם היא גוף מעין שיפוטי ובין אם היא גוף שאופיו מעורב והוא מהווה גוף מינהלי הפועל במעמד מעין שיפוטי. עם זאת, מוכנים אנו - מבלי לנקוט עמדה בשאלה זו - לצאת מתוך הנחה, שאכן ענין לנו בגוף מינהלי, כטענת ב"כ המבקשות. אלא שגם אם כך הוא, אין הדבר פוגע בטענת החסיון הנטענת לגבי ההתייעצויות המשפטיות.

זכות עיון במסמכי גופים מנהליים

6. אין בישראל חוק המעניק זכות עיון בחומר המצוי בתיקם של גופים מנהליים. קיימים חוקים המעניקים זכות עיון פרטית בענינים מסויימים (כגון סעיף 13 לחוק הגנת הפרטיות תשמ"א-1981). זכות זו זכתה לפרוש רחב על ידי בית המשפט (ראה ע"א 86/89 מדינת ישראל נ' בנק הפועלים בע"מ, פ"ד מד(726(2 וכן בג"צ 337/66 פייטה נ' ועדת השומה שליד עירית חולון, פ"ד כא(96 (1; בג"צ 142/70 שפירא נ' הועד המחוזי של לשכת עורכי הדין בירושלים, פ"ד כה(325 (1. וכן ע"א 3786/90 ברון נ' שר הבריאות, פ"ד מו(661 (1). הכלל העולה מן הפסיקה הוא, כי מסמכים שנתקבלו על-ידי רשות ציבורית תוך כדי שימוש בסמכות שהוענקה לה על פי דין, צריכים להיות גלויים ופתוחים בפני הצד הנוגע בדבר. היקף זכות העיון הוא פועל יוצא מן הרלוונטיות של המסמכים להוכחת עניינו של הפרט, המבקש לערער על ההחלטה המינהלית ומן הקשר שבין זכות העיון לבין התדיינות משפטית בין הרשות והפרט, שנפגע מהחלטת הרשות. זכות זו עומדת למי שנפגע על-ידי ההחלטה וגם היא עצמה כפופה לחריגים. יוצאים מכלל החשיפה, מסמכים אשר מכח הוראה חקוקה, חסויים הם בפני העיון או שלגבי דידם מוטלת חובה לשמרם בסוד. כמו כן, שיקולים של יעילות, תקנת הציבור, מילוי תפקיד הרשות באופן תקין וכיוצא באלה שיקולים, ראויים להישקל על-ידי בית המשפט הדן בבקשה לעיון במסמכי רשות.

7. בענייננו, אין מדובר בתקיפת החלטת רשות מינהלית על-ידי מי שנפגע מהחלטתה. הקבלן וקבלן המשנה הגישו תביעה כספית לבית המשפט בטענה של הפרת חוזה. הם מבקשים לעיין במסמכים של ועדה שבדקה את עניינם קודם שהגישו תביעתם לבית משפט. תביעתם אינה תלויה בעבודת הועדה או בהחלטותיה ובמובן זה אין המקרה נופל לגדר אותם מקרים שבהם הנפגע מהחלטת רשות, מבקש להשיג על החלטתה ולשם כך מבקש הוא לעיין במסמכיה. עם זאת, בהעדר נמוקים כבדי משקל להצדקת טענת חסיון לגבי מסמכי הועדה, ראוי היה להימנע מטענה כזו ולאפשר עיון בהם, דבר שנעשה על-ידי המדינה בהודעה שנתקבלה מטעם באת-כוחה, כאמור. נותרה, איפוא, טענת החסיון לגבי התכתבויות עם יועצים משפטיים.

התכתבויות עם יועצים משפטיים

8. אף אם ראוי היה לאפשר למבקשות עיון במסמכי הועדה וגם אילו היה מעמדן של המבקשות כמעמדו של המבקש לערער על החלטת רשות שפגעה בו, עדיין אין קנויה להן זכות עיון בהתכתבויות שבין הועדה ליועציה המשפטיים ובין יועציה ההנדסיים ליועצים המשפטיים.

הועדה זכאית לקבל החלטותיה באופן חופשי, תוך התייעצויות עם גורמים משפטיים כפי שתמצא לנכון, ללא חשש מגילוי תוכן מסמכי ההתייעצויות ומבלי שאלה יהיו חשופים בפני המבקשות. יש לראות בהתייעצויות אלה חלק ממנגנון קבלת ההכרעה המופעל באופן פנימי בין הועדה ויועציה, כפי שיש לראות כחסויות את התייעצויותיה של חברי הועדה בינם לבין עצמם לצורך קבלת הכרעה. כעקרון, התכתבויות המכילות התייעצויות משפטיות, הן חלק מחומר פנימי ומדיונים פנימיים שאין להקנות זכות עיון בהן.

החלטותיה של הועדה עומדות לביקורת ואין אינטרס המצדיק לחשוף את מסמכי ההתייעצויות של הועדה במהלך דיוניה או לקראת קבלת הכרעתה.

9. חשיפת ההתייעצויות המשפטיות, אינה עולה בקנה אחד עם תקנת הציבור. קיים חשש שחשיפה כזו תפגע בתיפקודן של ועדות בין משרדיות מסוג הועדה דנן. גישה זו עולה בקנה אחד עם עמדתו של המחוקק שמצאה ביטוי בסעיף 30(ב) 5 לחוק בתי דין מינהליים התשנ"ב-1992 הקובע לענין זכות עיון וחריגיה:

"זכות העיון בתיק לא תחול על מסמכים או חלקי מסמכים שהתקיים בהם אחת מאלה:

(5) הם מכילים חומר פנימי כגון: רשימות מדיונים פנימיים, דיווחים לממונים, הצעות וטיוטות של החלטות."

האמור לגבי בתי דין מנהליים, נכון, אולי מקל וחומר, לגבי ועדה מהסוג הנדון כאן.

10. גם איזון נכון בין האינטרס של המבקשים לעיון במסמכי ההתייעצויות המשפטיות, לבין האינטרס שלא לחשפם, פועל לטובת האחרון. התכתבות עם יועצים משפטיים אינן חומר היכול להיות רלבנטי או דרוש לתביעה שהגישו המבקשות לבית המשפט. המצב המשפטי לאשורו, אמור להיות ידוע למבקשות כמו לבית המשפט. ייעוץ משפטי שניתן במסגרת ההליכים בפני הועדה, אינו מעלה ואינו מוריד לגבי תביעתן הכספית של המבקשות בבית המשפט המחוזי, בין אם ההחלטה שנתנה בעקבות הייעוץ שגויה היא ובין אם לאו.

11. ב"כ המדינה טענה לחסיון מכח סעיף 48 לפקודת הראיות [נוסח חדש] התשל"ה-1971. עניינו של סעיף זה הוא בחסיון של דברים ומסמכים שהוחלפו בין עו"ד ולקוח, מפני מסירתם כראיה. סעיף זה פורש בפסיקה, על פי המשפט המקובל האנגלי, בהרחבה, והוחל גם על מסמכים שהוכנו לצורך ולקראת הליך משפטי קיים או צפוי, כאשר מטרת הכנתם היא ההליך המשפטי המתנהל או הצפוי (ראה ע"א 407/73 גואנשיר נ' חברת החשמל לישראל בע"מ, פ"ד כט(171 ,169 (1; למצב באנגליה ראה: ON EVIDENCES, CROSS, מהדורה שביעית, 1990 עמ' 432 ובארה"ב ראה: DIST, LEXIS 242 SMITH V. HARMON GROUP 1992 U.S. SCOTT PAPER CO V. CEILCOTE CO. INC. 103 F.R.D. 591;(S.D.N.Y) .((1984)

מסמכי הועדה אינם חוסים תחת כנפי חסיון זה. בענייננו, נתבקש העיון במסמכים שהוכנו לקראת דיון בועדה ולא לקראת דיון בהליך בבית המשפט שבמהלכו התבקש העיון. גם אם נצפתה אפשרות שייפתחו הליכים משפטיים מחוץ למסגרת הועדה, לא ניתן לומר כי המסמכים הוכנו לקידום פני צפי זה.

יש מקום לסברה, כי מסמכים המשקפים התייעצויות בין הועדה ליועצים ההנדסיים לבין יועצים משפטיים, יוצרים יחסי עורך-דין לקוח ובתור שכאלה יחסו הם בצלו של ס' 90 לחוק לשכת עורכי-הדין תשכ"א-1961 החל על כל יעוץ משפטי ועל כל מסמך שהוחלפו בין עו"ד ללקוח. המשפט המקובל, ממנו נשאבו עקרונותיו של סעיף 90, הכיר בחסיון מוחלט של יחסי עורך דין לקוח, הן לטובת עורך-הדין והן לטובת הלקוח (לענין ביקורת על גישה זו, ולענין חסיונות בכלל ראה שושנה נתניהו, "על התפתחויות בסוגית החסיונות המקצועיים" ספר זוסמן עמ' 297 בעמ' 304). הצדדים לא טענו לחסיון זה ולפיכך לא ארחיב ואסתפק בשיקולים האחרים שהובאו לעיל, שיש בהם כדי להוביל למסקנה כי התכתבויות הוועדה ויועציה ההנדסיים עם יועצים משפטיים, חסויות בפני עיון, במסגרת הליך מקדמי של עיון במסמכים, בבית המשפט.

מסמכים שנמסרו למבקר המדינה

12. מדובר במסמכים שהוכנו בתשובה לפניות משרד מבקר המדינה לצורך איסוף מידע על ידו. טענת המבקשות היא, כי מסמכים אלה נופלים לגדרו של סעיף 30 לחוק מבקר המדינה תשי"ח-1958. אלא שאין עניינו של סעיף זה בחסיון, כי אם בקבילות של דו"חות, חוות דעת, או מסמכים אחרים, שהוציא המבקר במילוי תפקידו, כראיה בהליך משפטי או משמעתי ובקבילות הודאה שנתקבלה על ידו, כראיה בהליך משפטי או משמעתי.

אי קבילות כראיה לחוד וחסיון לחוד. המדינה מבקשת למנוע חשיפתם של מסמכים אלה בשלב טרומי של בקשה לעיון במסמכים שגולו לצד שכנגד במסגרת תביעה אזרחית. אין זה השלב של הגשת ראיות ואין במתן אפשרות לעיין במסמכים, כדי להשליך על נושא קבילותם במהלך המשפט. אין בחשיפתם לעיון, כדי לפגוע באמור בסעיף 30 לחוק. לפיכך, אין מניעה שמסמכים אלה יימסרו לעיון המבקשות.

13. סוף דבר: הוועדה אינה חייבת למסור לעיון את המסמכים המהווים התייעצויות משפטיות שלה ושל יועציה ההנדסיים עם יועצים משפטיים. לא כך לגבי המסמכים שנמסרו למבקר המדינה אותם על הועדה למסור למבקשות לעיון.

לאור התוצאה, אין צו באשר להוצאות בבית משפט זה, והן תהיינה חלק מההוצאות שתפסקנה בבית משפט קמא במשפט עצמו, בהתאם לתוצאות.

השופט ת' אור

אני מסכים.

השופט י' טירקל

אני מסכים.

הוחלט כבפסק דינה של כבוד השופטת ט' שטרסברג-כהן.

ניתן היום, י"ח בסיון תשנ"ו (5.6.96).